Cuando se habla de «crisis de gobernabilidad» en España, el diagnóstico habitual señala hacia un problema aparentemente simple: demasiados partidos, imposibilidad de formar mayorías estables. La solución nostálgica que se invoca con frecuencia es volver al bipartidismo, a esos tiempos en que PSOE o PP obtenían mayorías absolutas o al menos apoyos parlamentarios suficientemente predecibles como para aprobar presupuestos sin excesivos sobresaltos.
Pero ese diagnóstico ignora el verdadero problema. España no sufre fragmentación «normal» como la que podemos observar en Holanda o Alemania. España padece algo estructuralmente distinto: una fragmentación bidimensional. Por un lado está el eje ideológico tradicional, esa división entre izquierda y derecha que organiza la política en cualquier democracia occidental. Pero por otro lado existe un eje territorial, una división entre centro y periferia que introduce una variable que no encontramos con la misma intensidad en ningún otro país europeo.
El resultado de esta doble fragmentación es una dinámica política singular, probablemente única en Europa. Para gobernar España, tanto el PSOE como el PP necesitan obtener votos de partidos cuyo proyecto último no es gobernar España de manera diferente, sino deshacer España. O al menos, vaciarla progresivamente de competencias y recursos hasta convertirla en algo que ya no se parezca al Estado que estos partidos nacionales pretenden dirigir. Esta no es negociación democrática estándar entre actores que comparten un marco institucional básico. Es una dinámica singular, posiblemente insostenible, y definitivamente sin equivalente comparable en el resto del continente.
El elefante en la sala: fragmentación asimétrica
La fragmentación política española opera simultáneamente en dos ejes que no se pueden separar. El eje ideológico tradicional enfrenta a PSOE y Sumar con PP y Vox en cuestiones de política económica, derechos sociales, modelo educativo o política exterior. Estas diferencias son profundas, a veces irreconciliables en el corto plazo, pero todas ellas se desarrollan dentro de un marco compartido: la existencia de España como Estado común, la aceptación de sus instituciones fundamentales, el reconocimiento de una legalidad que vincula a todos por igual.
El eje territorial funciona de manera radicalmente distinta. Partidos como PNV, ERC, Junts, Bildu o BNG no solo discrepan sobre cómo deben gestionarse las políticas públicas dentro del Estado español. Cuestionan la legitimidad misma de ese Estado, o al menos aspiran a transformarlo tan profundamente que dejaría de ser reconocible. ERC y Junts persiguen explícitamente la independencia de Catalunya. El PNV ha mantenido históricamente una ambigüedad calculada sobre su proyecto final, combinando pragmatismo en la gestión cotidiana con reivindicaciones de soberanía que apuntan hacia alguna forma de confederalismo o independencia. Bildu emerge de un espacio político que durante décadas consideró legítimo el uso de la violencia para conseguir la independencia vasca.
Cuando un gobierno español necesita aprobar los presupuestos generales del Estado, no negocia únicamente con partidos que piensan de manera diferente sobre la distribución de la renta, el gasto en sanidad o la política energética. Negocia con partidos que exigen, como precio de su apoyo, inversiones específicas en sus territorios que no responden a criterios de necesidad objetiva sino a capacidad de chantaje parlamentario. Exigen transferencias de competencias que debilitan progresivamente las capacidades del Estado central. Exigen concesiones simbólicas en materia de lengua, memoria histórica o autogobierno que redefinen constantemente la naturaleza del pacto territorial.
La pregunta que emerge de esta dinámica es incómoda pero inevitable. ¿Esto es negociación democrática entre actores legítimos con visiones diferentes del bien común, o es chantaje institucionalizado donde un gobierno necesitado paga el precio que le exigen para poder seguir gobernando?
Por qué esto no pasa en ningún otro sitio
La comparación con otros países europeos revela hasta qué punto la situación española es excepcional. Alemania tiene gobiernos de coalición desde 1949, con algunas breves excepciones. La CDU negocia regularmente con los socialdemócratas del SPD, con los liberales del FDP, o con los Verdes. Estas negociaciones pueden ser largas, tensas, complejas. Cada partido debe ceder en elementos importantes de su programa. Pero todos comparten un marco fundamental: todos quieren gobernar Alemania, todos aceptan las instituciones federales alemanas, todos reconocen la legitimidad del Estado alemán tal como existe.
El caso belga parece superficialmente similar al español. Bélgica vive una fragmentación territorial extrema, con partidos flamencos enfrentados a partidos valones, con demandas constantes de mayor autonomía, con crisis institucionales recurrentes que han llevado al país a pasar más de un año sin gobierno formal. Pero incluso en Bélgica la dinámica es diferente. Los partidos flamencos más radicales aspiran a mayor autonomía, posiblemente a una confederación muy laxa, pero no plantean como objetivo inmediato y explícito la destrucción del Estado belga. Las dos comunidades, aunque tensamente, siguen participando en instituciones federales que ambas reconocen. La negociación es entre comunidades que comparten un Estado, por muy difícil que sea esa convivencia.
Países Bajos puede tener quince partidos representados en su parlamento, pero todos son partidos holandeses que quieren gobernar los Países Bajos de manera diferente. Ninguno cuestiona que los Países Bajos deban existir como entidad política. La fragmentación holandesa complica la formación de gobiernos, exige coaliciones amplias y negociaciones pacientes, pero no introduce la contradicción fundamental que define la política española.
En España, ERC y Junts no solo cuestionan ciertas políticas del gobierno español. Cuestionan explícitamente la legitimidad del Estado español sobre Catalunya. Su objetivo declarado no es negociable dentro del sistema, porque su objetivo es terminar con el sistema tal como existe. Y sin embargo, el sistema los necesita para funcionar. Un Estado democrático que solo puede gobernarse negociando permanentemente con quienes quieren destruirlo. Esta es la paradoja española.
¿Democracia o disfunción? La negociación asimétrica
Las consecuencias de esta dinámica merecen examinarse con cuidado. En una negociación política normal, como las que observamos en Alemania o los Países Bajos, los partidos negocian sobre políticas públicas concretas. Discuten qué nivel de impuestos es apropiado, cómo debe organizarse el sistema educativo, qué criterios deben regir el gasto en sanidad o infraestructuras. El resultado de estas negociaciones es un programa de gobierno compartido donde cada partido ha cedido en algunas de sus preferencias ideológicas a cambio de conseguir avances en otras. Los costes que cada partido asume son costes políticos, cesiones programáticas que debe explicar a sus votantes.
En España la dinámica es radicalmente distinta. Cuando el PSOE o el PP negocian con ERC, Junts o el PNV, no están negociando únicamente sobre políticas públicas. Están negociando el precio de una lealtad temporal y condicionada. Y ese precio no se paga en forma de compromisos ideológicos sobre políticas, sino en forma de transferencias estructurales: dinero, competencias, privilegios territoriales, redefiniciones del marco legal.
Los presupuestos generales del Estado de 2023 se negociaron con el PNV y ERC. El coste no fue simplemente aceptar ciertos niveles de gasto o determinadas prioridades en política social. El coste incluyó inversiones específicas en Euskadi y Catalunya que no respondían a criterios de necesidad objetiva sino a capacidad de veto parlamentario, junto con transferencias competenciales que modificaban el equilibrio de poder entre Estado central y autonomías. La investidura de Pedro Sánchez en 2023 se consiguió mediante la aprobación de una ley de amnistía para los independentistas catalanes procesados por el procés. No estamos hablando de una política pública discutible. Estamos hablando de redefinir quién está dentro y quién está fuera de la legalidad vigente como precio del apoyo parlamentario.
El PNV, durante décadas, ha conseguido mantener privilegios fiscales a través del cupo vasco y un trato diferenciado que ninguna otra comunidad autónoma disfruta. Este privilegio no se justifica por ningún criterio objetivo de necesidad o equidad, sino exclusivamente por la capacidad del PNV de bloquear la gobernabilidad cuando no obtiene lo que exige.
La pregunta que emerge es brutal. ¿Esta dinámica representa democracia plurinacional funcionando en toda su complejidad? ¿O representa chantaje institucionalizado donde partidos minoritarios con agendas separatistas extraen rentas políticas desproporcionadas a su representación real? ¿O quizá la respuesta más honesta es que representa una disfunción estructural para la que no existe solución viable dentro del marco político actual?
Los costes de gobernar así
Esta forma de gobernar genera costes que van mucho más allá de la mera dificultad de aprobar leyes. El coste económico es el más visible pero quizá no el más importante. Las inversiones asimétricas, los privilegios fiscales como el cupo vasco, las transferencias de recursos que no responden a criterios de necesidad sino a poder de negociación, todo esto genera inequidades territoriales que son difíciles de justificar ante los ciudadanos de las regiones que no cuentan con partidos bisagra.
El coste territorial es más profundo. El resto de España, especialmente aquellas comunidades autónomas sin partidos regionales con capacidad de chantaje parlamentario, observa cómo Catalunya y Euskadi obtienen más recursos y más competencias no porque sus necesidades sean mayores, sino simplemente porque pueden bloquear al gobierno central. Esta dinámica alimenta resentimientos territoriales que erosionan la cohesión del Estado tanto como los nacionalismos periféricos.
El coste institucional afecta a la naturaleza misma del Estado de Derecho. Las leyes no se aprueban porque sean necesarias, justas o convenientes para el conjunto de los ciudadanos. Se aprueban porque se ha pagado el precio que exigen quienes tienen capacidad de veto. ¿Esto sigue siendo Estado de Derecho o se ha convertido en un mercadeo parlamentario donde todo se negocia y todo tiene un precio?
Pero el coste democrático es probablemente el más grave a largo plazo. Los ciudadanos españoles votan mayoritariamente a partidos nacionales, PSOE o PP. Esperan que estos partidos, si obtienen suficiente apoyo electoral, puedan gobernar España según el programa que han defendido en campaña. Sin embargo, quien decide realmente qué políticas se implementan no son estos partidos mayoritarios sino partidos minoritarios con agendas territoriales específicas. ERC puede tener entre siete y trece diputados según la legislatura, pero su poder real sobre el gobierno español es infinitamente superior a lo que esos números sugieren. Un ciudadano de Extremadura o Castilla-La Mancha vota al PSOE esperando ciertas políticas, pero descubre que esas políticas están condicionadas a lo que ERC esté dispuesta a aceptar a cambio de inversiones en Catalunya.
Esta desconexión entre voto ciudadano y poder político real erosiona la confianza en el sistema democrático de manera mucho más profunda que la corrupción o la ineficacia gubernamental. Porque sugiere que el voto no importa realmente, que quien gobierna España no son los millones de votantes del PSOE o el PP sino los cientos de miles de votantes de ERC o PNV que han conseguido, gracias a la aritmética parlamentaria, un poder de veto desproporcionado.
Comparar esto con los costes del bipartidismo no ofrece consuelo. El bipartidismo generaba concentración de poder, ausencia de contrapesos efectivos, corrupción sistémica, clientelismo territorial, reformas sin consenso que cada gobierno deshacía al llegar al poder. Pero la fragmentación actual genera chantaje permanente, asimetría territorial insostenible, ingobernabilidad crónica. ¿Cuál de los dos sistemas es peor? La pregunta no admite respuesta fácil.
¿Es sostenible? ¿Hay alternativas?
Las alternativas teóricas existen pero todas enfrentan obstáculos aparentemente insuperables. Cambiar el sistema electoral para adoptar una circunscripción única o listas nacionales reduciría drásticamente la sobrerrepresentación de los partidos territoriales. Un sistema más proporcional obligaría a estos partidos a competir en igualdad de condiciones con formaciones nacionales, limitando su capacidad de chantaje. Pero esta reforma requeriría una mayoría parlamentaria imposible de conseguir precisamente porque los partidos que se benefician del sistema actual tienen poder de veto sobre cualquier cambio.
Reformar el Estado hacia un federalismo simétrico con financiación clara y competencias bien delimitadas podría eliminar muchas de las tensiones que alimentan el chantaje territorial. Si las comunidades autónomas tuvieran competencias y recursos definidos constitucionalmente, sin necesidad de negociarlos legislatura tras legislatura, los partidos nacionalistas perderían parte de su capacidad de extorsión. Pero esta reforma requiere un consenso constitucional que no existe ni se vislumbra. PSOE y PP no se ponen de acuerdo en casi nada. Sumar esos consensos con nacionalistas que rechazan la Constitución vigente parece una tarea imposible.
Las grandes coaliciones entre PSOE y PP resolverían el problema de la dependencia respecto a los nacionalistas. Un gobierno formado por los dos grandes partidos nacionales no necesitaría negociar con ERC o Junts para aprobar presupuestos o legislación importante. Pero esta solución tiene costes democráticos evidentes. Eliminaría la alternancia real entre izquierda y derecha, crearía un bipartidismo de facto donde los votantes no tendrían opción real de cambio, y probablemente alimentaría el crecimiento de partidos antisistema en los extremos del espectro político.
La última alternativa es simplemente aceptar la disfunción como precio inevitable de la diversidad territorial española. Reconocer que España es un país complejo, con identidades territoriales fuertes, con partidos que cuestionan legítimamente el diseño del Estado, y que gobernar en estas condiciones será siempre difícil, inestable, sometido a negociaciones constantes con actores que no comparten proyecto de Estado. Esta opción tiene al menos la virtud del realismo. Pero plantea una pregunta que nadie parece dispuesto a responder: ¿cuánto tiempo puede sostenerse esta situación antes de que el sistema colapse por agotamiento?
Las preguntas realmente incómodas
¿Puede funcionar indefinidamente un sistema donde gobernar requiere negociar con quienes rechazan ese sistema? La historia política comparada no ofrece muchos ejemplos esperanzadores. Los Estados que han conseguido estabilidad lo han hecho o bien integrando a todos los actores relevantes en un marco compartido, o bien excluyendo de la negociación a quienes rechazan ese marco. España ha escogido una tercera vía: incluir en la negociación a quienes rechazan el marco. No está claro que esta tercera vía sea sostenible.
¿La estabilidad del bipartidismo era antidemocrática, o la inestabilidad actual es peor para la democracia? Ambas afirmaciones pueden ser ciertas simultáneamente. El bipartidismo concentraba poder de manera excesiva, limitaba la representación de minorías, facilitaba la corrupción. Pero la fragmentación actual genera una forma diferente de déficit democrático: el poder desproporcionado de minorías que pueden bloquear la voluntad mayoritaria.
¿Es democrático que partidos con siete o trece escaños tengan más poder real que partidos con ochenta o cien escaños? Si la democracia se define como el gobierno de las mayorías con respeto a las minorías, esta situación invierte la ecuación. Las minorías gobiernan efectivamente porque las mayorías necesitan su consentimiento para hacer cualquier cosa.
¿El problema es la fragmentación en sí misma o el diseño territorial del Estado que hace inevitable esta fragmentación? España está organizada de manera que ciertas comunidades autónomas pequeñas obtienen representación parlamentaria desproporcionada gracias a la combinación del sistema electoral con la distribución territorial de su voto. Si el problema es estructural, las soluciones cosméticas no servirán de nada.
Y la pregunta más brutal, la que nadie quiere formular en voz alta: ¿estamos gobernando un Estado o gestionando su desintegración negociada? Cada legislatura, cada negociación presupuestaria, cada investidura requiere nuevas cesiones a los nacionalismos periféricos. Cada vez el Estado central tiene menos competencias, menos recursos, menos capacidad real de decisión. ¿En qué momento esta dinámica deja de ser gobernabilidad difícil para convertirse en desmantelamiento progresivo? Y si hemos cruzado ya ese punto, ¿alguien está dispuesto a reconocerlo?
